內(nèi)蒙古草原有支歌，歌詞中有句“草原就在我的夢(mèng)里”，飽含對(duì)遼闊草原的深情贊美和向往。然而有一組數(shù)字卻顯示：因?yàn)楣I(yè)開發(fā)及超載過牧等原因，進(jìn)入2000年，內(nèi)蒙古天然草原退化面積達(dá)到4626萬公頃，占草原總面積的53%，并且每年還在以數(shù)十萬公頃的速度退化和沙化。
日前，記者從內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳有關(guān)部門獲知，2011年，國家在內(nèi)蒙古等8個(gè)省區(qū)率先啟動(dòng)了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策，這是新中國成立以來在草原牧區(qū)投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項(xiàng)政策。這個(gè)政策被當(dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)為來得正是時(shí)候。截至去年底，草原植被蓋度較2010年提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上，146萬戶、534萬農(nóng)牧民從中受益。內(nèi)蒙古的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)績(jī)效連續(xù)4年被評(píng)為“全國第一”。
因地制宜，不搞“一刀切”
四子王旗腦木更蘇木烏蘭希熱嘎查牧民額爾登沒有想到，還在向他們宣傳草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制和核對(duì)草場(chǎng)時(shí)，他就領(lǐng)到了一張“銀行卡”，已經(jīng)近4年了，每年在這張卡里都按時(shí)打入補(bǔ)助禁牧款73950元。他所在的嘎查草原沙化相當(dāng)嚴(yán)重，昔日的草原已經(jīng)變成了戈壁灘，生活生產(chǎn)條件極其惡劣，如遇干旱年份很難維持生計(jì)，需要到外地倒場(chǎng)放牧。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)后，這里牧民的生活比過去好多了。
早在國家政策還沒有落地前，內(nèi)蒙古就根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定出了《內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》。“內(nèi)蒙古東西跨度大，草原類型多樣，載畜能力差別很大。如果補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧豢紤]面積因素，對(duì)草場(chǎng)質(zhì)量好、載畜能力高的地區(qū)明顯不公平，怎么使用和發(fā)放最科學(xué)，是我們主要要研究的。”有關(guān)部門對(duì)《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》記者說。它的創(chuàng)新就在于以“標(biāo)準(zhǔn)畝”的計(jì)算方法，實(shí)行了農(nóng)牧戶補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~封頂和保底措施、實(shí)施分期減畜等制度，并設(shè)立嘎查（村）級(jí)牧民草原管護(hù)員公益性崗位等。實(shí)踐證明，這一系列實(shí)施方案避免了以往搞“一刀切”做法，符合實(shí)際，切實(shí)可行。最大限度地調(diào)動(dòng)了地方落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹鲃?dòng)性和積極性。政策實(shí)施第一年，內(nèi)蒙古就實(shí)現(xiàn)了任務(wù)、資金落實(shí)兩個(gè)“98%”的良好開局，并為連續(xù)4年政策落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)全國第一奠定了基礎(chǔ)。
與此同時(shí)，《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律確保草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金安全發(fā)放的意見》等相繼出臺(tái)，從而達(dá)到了常態(tài)化監(jiān)督和新政約束獎(jiǎng)懲機(jī)制基本建立。再加上“一卡通”直接發(fā)放，對(duì)享受補(bǔ)獎(jiǎng)的地區(qū)、類型等情況張榜公布，自治區(qū)財(cái)政部門又與移動(dòng)通信部門聯(lián)合為受惠農(nóng)牧民免費(fèi)開通了草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金到賬短信服務(wù)，通過“一卡通”系統(tǒng)準(zhǔn)確掌握資金發(fā)放額度和進(jìn)度，進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力度，保障了資金的安全高效。
隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻樌麑?shí)施，牧民傳統(tǒng)放牧觀念逐步改變，保護(hù)草原已成為自覺，被動(dòng)減畜正在向主動(dòng)減畜、責(zé)任減畜、科學(xué)減畜方向轉(zhuǎn)變，內(nèi)蒙古草原生態(tài)得到了很大改善。據(jù)持續(xù)監(jiān)測(cè)顯示，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施4年來，飼草料供給能力進(jìn)一步提高，天然打草場(chǎng)為1.35億畝，比2010年提高了1021萬畝；草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)草畜矛盾得到有效緩解，與2010年相比，草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)牲畜頭數(shù)下降了1428萬羊單位，舍飼比例從2010年的58%，提高到2014年的65%，超載率也由2010年的24.14%，下降到13.32%。
補(bǔ)獎(jiǎng)資金有保障，環(huán)境民生雙受益
位于錫林郭勒草原鑲黃旗文貢烏拉蘇木阿拉騰毛都嘎查牧民張萬貴一家，是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩淖钤缡芤嬲摺?010年，張萬貴一家收入不足3萬元，草場(chǎng)嚴(yán)重退化。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來，政府為張萬貴補(bǔ)貼新建、修建磚木結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化暖棚8間、普通棚3間、人畜飲水用深水機(jī)井1眼，享受牧機(jī)補(bǔ)貼，購置了拖拉機(jī)、打草機(jī)。前兩年張萬貴還加入了察哈爾羊養(yǎng)殖專業(yè)合作社，現(xiàn)在每年有80頭基礎(chǔ)母羊，接羔100多只，去年年底收入就達(dá)11萬多元。
牲畜頭數(shù)下降，效益卻增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)農(nóng)牧民收入顯著增長(zhǎng)，以呼倫貝爾市農(nóng)牧民收入為例，2014年人均純收入9990元，草原圍欄面積4.41億畝，各類草原畜牧業(yè)合作社1.3萬家，入社農(nóng)牧戶124萬戶，較2010年分別增加了2625元，5273萬畝，8049家和8萬戶。阿拉善盟阿拉善左旗沿賀蘭山一帶是國家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，是最早實(shí)施退牧還草工程的區(qū)域。由于牧民人口多，人均占有草場(chǎng)面積小，退牧戶享受禁牧補(bǔ)貼相對(duì)較少。國家草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來，阿左旗沿山一帶禁牧戶政策性補(bǔ)貼收入由原來的400元~3000元增加到現(xiàn)在的3500元~1.2萬元，牧民收入大幅增加，特別是結(jié)合項(xiàng)目還實(shí)施了農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
在資金調(diào)配時(shí)，內(nèi)蒙古樹立發(fā)展新理念，打好政策組合拳，除了在畜牧良種補(bǔ)貼、牧機(jī)購置累加補(bǔ)貼等多個(gè)方面給予配套資金外，要求地、縣兩級(jí)的資金配套，從保障入手，發(fā)揮政策微觀調(diào)控作用，提標(biāo)、擴(kuò)面，使履行禁牧責(zé)任的農(nóng)牧民有一份收入、一份社保、一份工作，子女升學(xué)教育有保障。同時(shí)，為了保證傾力落實(shí)，從2011年開始，內(nèi)蒙古還將草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況列為盟市政府領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的重要指標(biāo)。
問題依然存在，亟待建立長(zhǎng)效機(jī)制
為準(zhǔn)確掌握補(bǔ)獎(jiǎng)新政實(shí)施成效，便于提針對(duì)性強(qiáng)、可行性強(qiáng)的政策調(diào)整意見，內(nèi)蒙古從2011年開始，對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)的草原變化情況及120個(gè)典型牧戶生產(chǎn)生活情況進(jìn)行全面跟蹤監(jiān)測(cè)，建立了生態(tài)、生產(chǎn)、生活雙向評(píng)估機(jī)制。“草原生態(tài)脆弱，破壞容易恢復(fù)難，恢復(fù)周期長(zhǎng)，即使恢復(fù)仍然脆弱。5年的周期，對(duì)于生態(tài)退化草原，尤其荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)，難以取得實(shí)質(zhì)性恢復(fù)。牧民的生產(chǎn)周期很長(zhǎng)，沒了基礎(chǔ)母畜，短時(shí)間根本緩不過勁來。”這些都是在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題。
在今年的全國兩會(huì)上，自治區(qū)人大常委會(huì)副主任李榮禧等多位全國人大代表提出了關(guān)于持續(xù)和完善草原保護(hù)和建設(shè)的建議。代表們也擔(dān)心草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制一旦到期，牧民們“解禁”放牧，可能帶來生態(tài)的倒退。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳建議，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴?015年實(shí)施滿5年后，能作為一項(xiàng)長(zhǎng)期惠牧強(qiáng)牧政策持續(xù)下去，形成穩(wěn)定健全的草原生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。
根據(jù)對(duì)典型牧戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)而言，很難滿足廣大牧民特別是禁牧區(qū)牧民的持續(xù)穩(wěn)定增收的要求。針對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，牧民們也提出了自己的異議。現(xiàn)行的禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)均是參照2010年牛羊肉價(jià)格制定的，固定不變的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與持續(xù)走高的生產(chǎn)成本和畜產(chǎn)品價(jià)格的矛盾十分突出。“盡快提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)非常必要，應(yīng)綜合考慮物價(jià)上漲、貨幣通脹等因素，建立草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。”專家們建議，國家應(yīng)根據(jù)肉食品價(jià)格的上漲和牧民家庭經(jīng)營(yíng)成本的增加，相應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
同時(shí)從近幾年看，由于禁牧規(guī)模不足，部分退化和沙化嚴(yán)重的草原沒能列入到禁牧范圍，部分退化程度相同的草原出現(xiàn)了禁牧和草畜平衡共存的“插花草場(chǎng)”，不利于草原植被恢復(fù)，不便于管理。專家建議國家應(yīng)增加禁牧補(bǔ)助資金，擴(kuò)大禁牧面積，將所有退化和沙化草原均列入到禁牧范圍。“以達(dá)茂旗為代表的地區(qū)，已經(jīng)多年實(shí)施禁牧政策，天然草場(chǎng)植被恢復(fù)情況良好，個(gè)別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場(chǎng)如何利用、怎么用、誰來用，怎么與國家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯樱枰M快提到日程上來。建議有序利用草場(chǎng)恢復(fù)程度較高的退化草場(chǎng)。在政策銜接上，逐步恢復(fù)的長(zhǎng)期禁牧草場(chǎng)向階段性禁牧草場(chǎng)轉(zhuǎn)變，階段性禁牧草場(chǎng)向草畜平衡區(qū)轉(zhuǎn)變。同時(shí)建立嚴(yán)格的禁牧、草畜平衡制度落實(shí)管護(hù)隊(duì)伍，加強(qiáng)管護(hù)力度，嚴(yán)禁超載、超時(shí)放牧。”自治區(qū)財(cái)政廳農(nóng)牧業(yè)處認(rèn)為。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)椴菰a(bǔ)獎(jiǎng)期限為5年，農(nóng)牧民十分擔(dān)心政策的改變，從而出現(xiàn)惜售牲畜現(xiàn)象嚴(yán)重，減畜決心不足。
