“四荒地”大多屬農(nóng)村集體土地，如何確權(quán)沒有統(tǒng)一具體政策
目前，各地對于農(nóng)民開墾出的“四荒地”如何確權(quán)，還沒有統(tǒng)一具體的政策。記者在安徽省滁州市采訪時(shí)了解到，當(dāng)?shù)貙τ谵r(nóng)民開墾出的河灘、荒地并不予確權(quán)發(fā)證，實(shí)際操作中依然由開墾的農(nóng)民繼續(xù)耕作。
滁州市國土局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，荒山、荒溝、荒丘、荒灘大多屬于農(nóng)村集體土地，有的就算空閑，可能也有其他規(guī)劃用途，不能因?yàn)橛腥碎_墾耕作了，就給予其確權(quán)發(fā)證。但是考慮到農(nóng)民在開墾過程中也付出了勞動，所以在沒有其他利益沖突的情況下，當(dāng)?shù)靥岢隽艘粋€(gè)指導(dǎo)意見，不發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證，但是可以仍由當(dāng)事人耕作。
據(jù)了解，目前安徽的土地確權(quán)工作還沒有進(jìn)展到對四荒地進(jìn)行確權(quán)，省一級也還沒有出臺相應(yīng)指導(dǎo)政策，各地也只是按照各自情況進(jìn)行試點(diǎn)。
記者了解到，在安徽，土地利用率相對較高，農(nóng)民私自開墾荒地的情況相對較少。淮河岸邊灘涂，會有人種植莊稼，水落則種，水漲前收，一般可以種一季，但是遇到洪澇災(zāi)情，淹了也就淹了，種植的農(nóng)民也不會有太多計(jì)較。
但是，也有一些農(nóng)民擔(dān)心，如果對于自己開墾的荒地不進(jìn)行確權(quán)登記，以后的利益如何來保證？自己種的地將來歸誰，還能不能繼續(xù)投入進(jìn)行耕種？
對此，安徽省社科院副研究員顧輝表示，群眾對于所開墾荒地確權(quán)發(fā)證的訴求可以理解，畢竟投入了時(shí)間、精力和金錢。如果沒有權(quán)證的保障，對于開墾地的投入就可能打了水漂。尤其是今后每家每戶的承包經(jīng)營權(quán)都固定下來的時(shí)候，那些歸屬不確切的土地也有可能出現(xiàn)爭搶的情況。
安徽省社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員謝培秀坦言，目前各地對于土地確權(quán)工作都十分慎重，尤其是對于“四荒地”的權(quán)屬問題，確實(shí)不應(yīng)隨意決策。如果簡單操作，只要農(nóng)民開墾荒地就給確權(quán)發(fā)證，其他的村民也會有意見，不符合公平原則。
謝培秀說，目前有種植荒地情況的，大多也有了較長時(shí)間，如果不確權(quán)發(fā)證繼續(xù)由其耕種，同村村民大多也不會有意見，這屬于民間約定俗成的一種情況，一般不會有沖突。但是對于可能導(dǎo)致的利益糾紛，也應(yīng)當(dāng)有警覺。
開荒地確權(quán)涉及群眾利益，要慎重穩(wěn)妥，不要搞“一刀切”
“對于農(nóng)民開墾的荒灘、荒地要進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)分，確定其性質(zhì)，再決策其歸屬。”謝培秀提出，對于那些應(yīng)該退耕還林的荒丘、開墾后改變河流走向會影響防洪安全的荒灘或者是農(nóng)村集體預(yù)留用作其他規(guī)劃的機(jī)動用地，開墾的話不符合政策法律、生態(tài)安全的情況，在土地確權(quán)過程中不僅不能夠給予確權(quán)，還應(yīng)當(dāng)收歸集體。
謝培秀說，而對于那些不屬于已經(jīng)預(yù)先進(jìn)行規(guī)劃的農(nóng)村集體機(jī)動地，開墾后也不會造成生態(tài)危害的情況，可以考慮優(yōu)先照顧開墾者的勞動，仍由其耕種，但是否給予確權(quán)發(fā)證，還需要進(jìn)行詳細(xì)論證。
“比如說，不能與其他利益方存在沖突，同時(shí)在村民議事會上，2/3以上的村民同意等。”謝培秀建議，最終決定的權(quán)力應(yīng)當(dāng)交給村民，按照村規(guī)民約，由村里協(xié)商解決。
顧輝表示，對于開荒地的確權(quán)涉及群眾利益，理當(dāng)慎之又慎。既要依照現(xiàn)有的法律政策，又要最大程度地兼顧群眾訴求。如果最終收回群眾自己開墾的土地，只要開墾行為不違背法律，應(yīng)當(dāng)給予合理范疇的補(bǔ)償。
采訪過程中，專家們都提到，對于農(nóng)民開墾荒地的確權(quán)登記問題，切忌不加區(qū)分“一刀切”，執(zhí)行一個(gè)政策，可能會影響農(nóng)民積極性，也可能造成新的矛盾。出臺指導(dǎo)性意見，由村民議事會協(xié)商解決，實(shí)現(xiàn)交權(quán)于民，是較好的解決方式。
延伸閱讀
開荒地、河灘地確權(quán)屬于其他方式承包
土地確權(quán)登記主要解決家庭承包土地問題
2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后，中央提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。隨后，中央要求建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，并開展試點(diǎn)。2013年，中央明確用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。今年的中央1號文件又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)工作。應(yīng)該說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營以及完善農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，做好此項(xiàng)工作意義重大。
按照現(xiàn)行法律政策規(guī)定，農(nóng)村土地承包分為家庭方式承包和其他方式承包，對兩種承包的登記、確認(rèn)程序均有不同。家庭承包方式由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一登記，其他承包方式要依當(dāng)事人申請登記。這次中央提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，主要是妥善解決家庭承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。
對于開荒地、河灘地的確權(quán)，主要涉及其他方式承包。由于開荒地、河灘地的形成和利用區(qū)域間差異較大、情況復(fù)雜，其確權(quán)宜按照地方負(fù)責(zé)的原則，由各地根據(jù)實(shí)際探索開展。下一步，將結(jié)合各地試點(diǎn)情況，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門，加強(qiáng)調(diào)查研究，指導(dǎo)各地開展好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
