編者按：黨的十八大指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。十八屆三中全會進一步明確，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，加快完善現代市場體系和宏觀調控體系，建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，完善金融市場體系；加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理和環境保護等職責。
農業作為國民經濟的基礎，其發展既符合一般的經濟規律，又有自身的特殊性。從農業的視角切入，研究如何“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，對于新時期推動我國現代農業發展具有重要的戰略意義。
農業部市場與經濟信息司組織司內青年干部以“在更加尊重市場規律、更好發揮政府作用背景下推進現代農業發展”為主題，圍繞完善農產品價格形成機制、建立公平開放透明的市場規則、加強中央政府宏觀調控職責和能力等八個問題進行專題研究。從本期起，本版連續兩期摘編刊出其研究成果。
建立公平合理的市場規則
市場規則是市場經濟主體(法人或自然人)的基本行為規范和準繩，是維護市場經濟得以運轉的章法，是適用于市場行為的一種社會規范。從市場經濟的發展歷史看，市場規則的形成主要有兩種類型：一種是市場主體在利益沖突和競爭中自發形成的秩序規則，即誘致性制度變遷；另一種是市場不能自發形成，需要外部強制性力量（即政府）提供的規則，即強制性制度變遷。西方國家市場規則主要通過市場自發形成。而對于轉軌經濟國家來說，在市場體制建立初期，往往首先需要的是強制性規則。
改革開放以來，我國市場體系建設取得重要進展。隨著2004年全面放開糧食收購市場，我國確立了市場在供求調節中的主體地位，基本形成全國統一的市場體系。但仍存在一系列問題，尤其是作為農產品主要流通渠道的批發市場，在投資、經營、管理以及日常運營方面都存在需要規范之處，這已成為制約我國農產品市場發展的瓶頸。應由政府發揮重大的關鍵性作用，同時引導市場內部博弈，逐步自發形成規則的趨勢。
一是政府有力推動。建議加快制定農產品流通法律法規，明確市場地位，規范市場行為。借鑒美國、日本、德國等國家以及我國武漢、壽光等地農產品流通一體化管理的實踐和經驗，積極推進農產品流通體制改革，建立農業全產業鏈一體化管理的流通體制。
二是統一市場監管。建立健全公平合理的市場規則，決不直接切入市場、干預市場主體的正常經營活動。制定原則性的規定，明確切實可行的細則，政府在內的所有行為主體都要依法依規辦事，加強責任追究。
三是實行負面清單管理。政府應列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，只管“不能做什么”，不再提出“鼓勵類項目”。政府同步建立健全負面清單管理的制度性、程序性規則。同時，加強社會信用體系建設，形成與國際接軌的市場制度。
四是發揮市場主體和市場組織作用。將市場主體作為建立市場規則的主要力量，將行業協會等組織作為建立市場規則的主要支撐，自發建立健全農產品市場自律性管理制度、交易制度、行為準則。
運用金融手段保障農業生產者收益
2014年中央1號文件除了提出開展目標價格補貼試點外，還提出了要探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，開展糧食生產規模經營主體營銷貸款試點，這對我國農業金融服務創新提出了新的要求。
以美國為例，除了建立多種目標價格補貼機制外，還建立了以營銷貸款為主，以市場化貸款、貸款差額支付為補充的政策框架，有效降低了農業生產經營的自然風險和市場風險。
營銷貸款期限通常為9個月，覆蓋的農作物包括小麥、谷物飼料、棉花、花生、煙草、水稻、含油種子和食糖等。農業經營者用全部或者一定比例農產品作為抵押，按照一定貸款率從農產品信貸公司獲得貸款，到期后若市場價格高于貸款率和利息的總和，農業生產者可以選擇出售農產品后連本帶息償還農產品信貸公司貸款。反之，生產者可將農產品交給農產品信貸公司，信貸公司不能要求生產者補足加息貸款率和市場價格之間的差額。
市場化貸款是一種對營銷貸款的補充，它允許農業生產者在農產品市場價格低于加息貸款率時，以一個低于加息貸款率的特定數額來償還農產品信貸公司貸款。
營銷貸款會促使農業生產者在市場行情欠佳條件下以貨抵債，從而導致農產品信貸公司存貨激增，而市場化貸款計劃正好可以解決這個問題。且由于銷售權回到農業生產者手中，可以促使農業生產者關心農產品品質、銷售過程和價格。
貸款差額支付要求無論市場價格為多少，農業生產者必須按照事先簽訂的加息貸款率足額償還農產品信貸公司的貸款，然后聯邦政府通過直接支付的方式，按照加息貸款率和市場價格之間的差額來補貼農業生產者。貸款差額支付減少了中間人，減輕了農產品信貸公司的負擔。
筆者建議，應借鑒國際經驗，抓緊研究創新我國農產品金融服務工具：
一是加快相關立法和試點。應借鑒美國經驗，成立專門機構研究農業補貼立法，加強立法能力建設，加快推進營銷貸款和農業保險立法進程。同時，支持金融機構在經濟較發達、財政實力較強且農業組織化、產業化程度較高地區選擇成熟品種開展試點。
二是強化產銷信息采集。應在農業、統計等部門工作的基礎上，全面加強從田頭交易價到零售價全程價格體系所需的數據采集等，建立市場信息集中平臺。
三是加強農業保險創新。應基于農業生產經營風險、成本、價格、農民合理收入等指標，制定保險條款、賠付標準等，研發不同種類的作物保險產品，擴大現有農業保險補貼規模，建立再保險和巨災風險保險制度。
制定差異化的價格政策工具
進入新世紀以來，以2004年開始的糧食（稻谷、小麥）最低收購價、2008年以來的重要農產品（玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖）臨時收儲和2009年出臺的生豬市場調控預案為代表，初步構建了既有市場供求決定、又有政府調控的農產品價格形成機制，這對于穩定生產、穩定市場、保障供給功不可沒。但是，隨著我國重要農產品供求關系的變化、國內外市場互動性的增強和市場配置資源能力的提高，農產品市場運行環境也面臨新的形勢，應根據各類產品的重要程度、市場結構及價格形成機制，研究制定差異化的價格政策工具。
對于“米袋子”產品，應完善最低收購價和臨時收儲政策，緊盯成本收益，穩步提高價格支持水平。既要逐年適當提高以彌補生產成本增長，又要考慮市場供需情況，注重發揮市場多元收購主體的積極作用，避免“最低價”成為“最高價”。合理利用關稅、配額和非關稅壁壘等手段把好進口關。
對于棉油糖產品，研究推動臨時收儲政策向目標價格補貼政策轉變。加快目標價格補貼政策試點，減少對市場流通環節的干預。參照發達國家的成功做法，可先期選擇在規模化程度相對較高的優勢產區試點。同時研究信貸支持、價格保險等配套工具，提高政策執行效率和效果。
對于生豬，“三管齊下”健全市場穩定機制。一是創新生豬交易方式。完善現貨市場，開展遠期交易試點，著手準備上市期貨，最終構建拍賣和訂單結合、線上和線下并行、期貨和現貨良性互動的交易體系。二是提高信息引導水平。強化面向生產者特別是標準化規模養殖場的信息服務，通過發布引導生產的先行指標，預警市場風險，促進生產穩定發展。三是健全市場調控政策。完善調控預案，適度擴大凍肉收儲規模，健全凍肉收儲工作機制；抓緊研究建立生豬市場價格調節基金；研究出臺針對規模養殖戶的生豬、仔豬、母豬價格保險和收益保險政策。
對于其他“菜籃子”產品，按照“有所為有所不為”原則，建立調控目錄制度。應總結近年來我國鮮活農產品供需及價格波動狀況，以大中城市為重點，評估各品種對當地居民生活的影響程度，研究建立調控目錄制度。把居民基本需求的大宗“菜籃子”產品列入調控目錄，由政府調控，保供穩價；其他未納入目錄的產品，完全由市場自行調節。以價格調節基金為主要手段，在價格過低時適時啟動收儲、運銷、儲藏、加工、銷毀等應急措施，保障農民合理收益；在價格過高時，增加對城鄉低收入群體的補貼。
宏觀調控應與現代農業產業政策相結合
宏觀經濟的穩定離不開現代農業的發展，加強政府宏觀調控職責和能力，離不開重要農產品的總量平衡和生產力結構優化，離不開農產品市場的平穩運行。從服務于宏觀經濟發展全局出發探討現代農業的戰略定位，近年來有三個問題值得關注：
一是以產值論英雄，農業基礎地位有所松動。隨著農業占國民經濟的比重逐年下降，社會上對農業保障食物供給的基礎性地位的認識有所動搖，農業投入“只增不減”的持續增長機制難以確立，農業投入很容易成為財政“緊縮”的對象。
二是宏觀調控“一刀切”，農業易受傷。例如，當采取穩健的財政政策和緊縮的貨幣政策時，盡管農業投入品價格漲幅趨緩，但農產品價格往往低迷，甚至出現“賣難”，農戶、合作社和農業企業“貸款難”明顯加劇。
三是社會關注CPI，農產品易成替罪羊。由于我國CPI構成中食品所占比重較大，每當農產品價格出現短期隨機波動，CPI就會在第一時間出現夸張性反應，容易使人將CPI上漲與農產品價格上漲等同起來。而政府為了平息物價波動，便會立刻出臺各類農產品價格調控措施。實際上，農產品價格短期波動與通脹并沒有必然的聯系，政府以此進行宏觀調控，可能會錯失調控的良機。
圍繞加強政府宏觀調控職責和能力，在促進現代農業發展上，建議：
一是從保障國家糧食安全和重要農產品有效供給出發，形成農業穩定增長的投入機制。糧食生產如果出現滑坡，宏觀經濟的系統性風險將被放大，實現經濟持續健康發展的目標就有可能成為泡影。因此，必須建立農業投入穩定增長的機制，并以法律而不僅僅是中央1號文件的形式固化下來，避免出現財政收入波動就壓縮農業投入的現象發生。
二是從農業的特殊性出發，將宏觀調控與現代農業的產業政策相結合。農業生產具有周期性，是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，農業生產經營者在轉移成本、管理風險、穩定收入等方面應對宏觀經濟變化的能力普遍較弱。宏觀調控應充分考慮農業的產業特征，在收入補貼、農業投資、金融支持等方面給予一定的“綠色通道”政策，將財政政策、貨幣政策與農業價格、產業政策結合起來，提高調控的靈活性，避免農民利益和農業產業發展受調控影響過大。
三是從提高調控的科學性和創造良好的農業發展環境出發，建立CPI調整優化機制，逐步降低食品權重。由于隨著國民經濟總量的快速增長，食品消費占收入的比重越來越低，因此，世界大多數國家均適時對CPI構成進行調整，以更加真實地反映物價水平的變化。應盡快建立我國CPI構成的定期調整優化機制，逐步降低食品權重，以更加科學地衡量通脹水平，更好地服務于國家宏觀調控的要求。
