前不久，新華社報道了一件稀罕事：內蒙古一男子無證無照收購玉米倒賣牟利，經營數額達到21萬余元，群眾舉報后被工商部門查獲。經法院審理，該男子因無證無照大量非法收購玉米觸犯了非法經營罪，被判處有期徒刑1年，緩刑2年，并處罰金2萬元。判決的依據，按照當地法官的解釋，是因為小麥、玉米等糧食是涉及民生和社會穩定的重要基礎資源，國家在收購、買賣等各環節均規定有嚴格的專營制度，凡涉及基礎糧食或農資收購、批發等經營行為的，一定要取得相關部門許可。
看罷報道，實在有一種“不知今昔是何年”的感覺。如果要對1978年以來中國經濟體制改革各個領域的復雜性程度作一個評選的話，糧食流通體制改革很可能會勝出。幾十年來，隨著糧食生產的波動而不斷重現的“松時放、緊時收”的“半周期改革”現象（盧鋒教授語），使得市場在資源配置中起決定性作用的改革雖方向明了卻也幾經反復，有關部門在多次自食其言的同時也自食其果，本用來維護公共利益、保障糧食安全、降低交易成本、規避社會風險的保護政策不斷碰壁，最終作繭自縛，累積了上千億的財政掛賬。
這種反復性，從政策法規標題黨式的變化上即可看出：從“關于深化糧食流通體制改革”到“關于進一步深化糧食流通體制改革”，諸如此類的言語微調在不同階段不斷重現。直到今天，上述判例援引的2004年國務院頒布的《糧食流通條例》，雖然是加快糧食流通市場化進程的標志性文本，卻也依然遺留下不少可做多重解讀的模糊空間。
一切要從糧食儲備制度說起。儲備思想的存在也非一朝半載了，漢代政府就有大司農負責設置并掌管各地“常平倉”的運營。在現代國家，從棉花、豬肉、黃金、銅到貨幣，都建立了龐大的中央儲備，通過調整庫存規模進行“旺吞淡吐”，以平抑市場價格。但與上述都不大相同的是，糧食作為一種特殊商品，由于其所受自然條件影響極大，以及需要應對戰爭等突發風險，因而糧食儲備的目標更加復雜。新中國建國后的計劃經濟時代，實行戰備糧和備荒糧兩種儲備，分別由中央軍委和國務院管理。1990年起建立了糧食專項儲備制度，成立了專門的管理機構——國家糧食儲備局，并建立了中央與地方兩級糧食儲備。
對于中國這樣一個人口眾多、自然災害頻繁的國家，建立糧食儲備制度無疑是必要的，然而在這個過程中，由于利益相關方眾多，在糧食流通體制的運行過程中，也不免產生不少問題，至少涉及四對重要關系。
中央與地方的關系
雖然國家三令五申要打破市場封鎖，但不斷出臺的一些糧食政策又進一步強化了地方政府在糧食嚴重短缺時推行市場封鎖的內在動力。1995年后普遍實行的糧食生產“米袋子”省長負責制后，中央明確將糧食省際平衡的責任下放到省級政府，從而對地方糧食的調入不再負責，這在當時的條件下在對糧食生產起到保護和激勵作用的同時，也種下了糧食危機的一個重要誘因。在省長負責制的具體落實中，部分省市壓力層層傳導、層層卸載，搞“省長負責制及其領導下的專員、市長負責制”、“省長負責制下的市縣長分級負責制”等等，實際上在責任分解的同時也樹立了大量獨立的調控主體。
從全國范圍講，糧食市場是一個統一的市場，而中央儲備糧和地方儲備糧的同時存在，意味著這個統一市場中存在著兩個基于不同目標函數的不同利益主體和市場調控主體，他們之間總要發生利益摩擦與沖突。事實也證明，在糧食供給緊張時，地方政府從自身利益出發，往往不是吐糧，而是為保證本區域糧食自給，補充庫存，同中央儲備爭搶糧源，進一步加劇市場上糧食的供給緊張，人為制造稀缺；相反，在糧食供大于求時，地方政府為減少自身用于補貼糧庫的儲備費用支出，往往沒有增加地方儲備的積極性，而是把收糧壓力全部轉嫁給中央儲備。這種體制因素導致的地方政府的逆向調節行為，在上世紀90年代中期糧食生產大幅波動時，都曾普遍發生。
當然，太陽底下無新事。央地之間的這種斗智斗勇，在古代，也一直是令皇帝頭疼的老大難問題。雍正皇帝在他剛登基的那一年，就遭遇全國性糧荒，各省督撫都在打著自己的小算盤，地方儲備與中央儲備為爭奪糧源斗得不可開交。皇帝無可奈何，給戶部下了一道苦口婆心的詔旨：
“朕御極以來，宵衣旰食，無日不以民依為念。督撫以下、守令以上、凡有地方之責者，均宜公忠體國，仰副朕心。今年夏月，朕以北省二麥歉收，差員到南省，于秋成后采買米石，以備賑貸平糶。朕意切于為民，正欲酌盈劑虛、以羨補不足也，又恐有不便于民之處。于差員臨行之時，再三申諭，地方米多，方可采買，不必定要買足。今聞各省地方官，因欽差買米，禁止商販，不許出境，大負朕痌瘝一體之意，甚屬不合。”
這就相當于中央儲備糧總公司要收購，地方農民自發的糧食經紀人或俗稱的糧販子，就開始受到地方政府的打壓和限制，禁止本省糧源外流，誰敢在這當口兒頂風作案，就抓起來問你個非法經營罪。這與其說是拍中央的馬屁，毋寧說也是地方政府在災荒之間借著中央的名號行地方保護主義之實，破壞全國性糧食市場流通秩序。
可是這樣做的后果是什么呢？雍正皇帝也看得非常清楚，他說：
“浙江及江南蘇松等府、地窄人稠。即豐收之年，亦皆仰食于湖廣江西等處。今秋成歉收，若商販不通，必致米價騰貴。”
魚米之鄉也架不住你人為破壞市場流通秩序啊！
皇帝接下來命令戶部馬上起草一個指示發給各省：
“凡有米商出境，任便放行。使湖廣江西安慶等處米船，直抵蘇州。蘇州米船，直抵浙江。毋得阻撓。庶幾有無流通，民皆足食。以副朕愛養元元之意。”
應當說雍正皇帝是一個天資極高也是有豐富的政治閱歷的人，看問題看到了要害，他很清楚：中央儲備糧制度的根本目的是為了防饑荒于未然，提前組織好戰略物資儲備。那么流通領域的私商，不也是通過商品糧的區域性、全國性流通達到資源自發配置的客觀效果嗎？流動起來的糧食，總是要在這個流動過程中滿足消費者需求進而實現生產者利潤的，物質不滅，它斷斷不會被人間蒸發、憑空揮霍掉。為什么這兩者一定要勢同水火呢？一旦中央儲備政策在執行過程中成為政府與民爭利的工具，也就徹底背叛了初心，把好事辦成了壞事。
產區與銷區的關系
糧食短缺后引發的社會成本要遠大于過剩時所帶來的社會成本，中國人對于歷史上 “大饑荒”記憶猶新，一手抓糧源收購，一手抓市場銷售，這是相當長一段時期內國家對糧食穩定的傳統思路。1995年前后，美國學者布朗關于中國糧食危機的略顯夸張的預測報告，更是再次強化了中國決策者捍衛糧食安全的決心。因此，在實際決策中是寧多勿少的，然而避免了短缺的風險，卻也帶來了過剩的風險。盡管按照有關官員的說法，這是一種“愉快的負擔”。
從經濟學角度看，理應由風險發生后利益損失較大的一方承擔更多的風險成本，但實際情況恰不是這樣。本應由銷區更多承擔的風險成本，實際上是中央政府和產區承擔起來。
一方面，在中央為補貼地方糧食儲備和直補農民所設立的糧食風險基金的分配上，根據規定，中央政府向各省撥付基金時，要求省里配套相應比例的財政資金，由于產區糧食多，所需資金規模極大，而產區又往往是農業大省、貧困地區，結果導致產區財政不堪重負。從產區角度看，這是在為銷區免費存糧，是通過政策和體制繼續實行貧困地區向發達地區的逆向轉移支付。
另一方面，儲備糧的布局結構在產銷區也大為失衡。1998年以來，為加強糧食儲備垂直管理，興建了一大批新庫，對全國進行了儲備糧庫點的再調整。在當時的糧食過剩局面下，為搶收糧食盡快入庫以免露天存放造成糧質損失，在選庫時并未經過很詳細的科學論證就被批準開工。由于銷區多為東部工業大省、發達地區，產區則為糧食主產省份、貧困地區，故而能達到所要求的苛刻條件的多為銷區，類似東北遼吉黑三省以及中部商品糧基地中，其中央直屬庫及其儲備糧庫存占全省糧食產量的比重反而不高。
儲備糧布局向產區傾斜，有利于在糧食供大于求時加強糧食收購；反之若向銷區傾斜，則有利于糧食供應緊張時加強糧食拋售。從經驗上判斷，中國糧食長期已經度過了高度緊張的階段，用官方的說法是處于“緊平衡”狀態，實際上應當執行產區傾斜的政策，否則由于糧食生產的季節性特點，短期內運送大量糧食到銷區必然造成極大的運輸壓力，且還要在產區建立足夠的周轉倉容，極不經濟。
國有糧食企業與國家的關系
一般地，國有糧食企業特別是縣級國有糧食企業是國家糧食收購與儲備體系的最微觀的細胞，在游說糧食改革方案和糧食政策制定方面具有優勢，其觀點將成為國家高層決策者的主要依據。
按理說，國有糧食企業執行糧食政策的績效應當由糧食行業的管理者進行監督，但實際上30多年來的市場化改革并沒有使糧食領域中政企不分的問題得到徹底解決，行業的管理者同時就是國有糧食企業本身或是與之有著千絲萬縷聯系的上級部門，自己監督自己，沒有意義。
國有糧食企業數目巨大，國家無法掌握每一企業的經營信息，處于“信息劣勢”；政府的政策和體制誠然是具有決定性的作用，但糧食企業也往往以此掩蓋其經營過程中的種種問題，國家便因此處于“論理劣勢”；政府出于政治穩定的目的，不斷向農民強化政治承諾的可信性（比如按保護價敞開收購農民余糧），政治承諾的剛性要求是通過國有糧食企業這一糧食流通主渠道實現的，因此國家有處于“位置劣勢”。因此國家雖然屢屢在推行新的糧食改革之前都宣布此前的虧損作停息掛賬處理，若改革后發生新的經營虧損則需由企業負責，但每到下一輪改革啟動之時，總要做出新的讓步，繼續“既往不咎、下不為例”地擴大掛賬。
1998年推行的按保護價敞開收購政策，同時要求企業務必順價銷售——也就是不得低于成本價銷售，國家的目標是明確的，一要保護農民種糧積極性，二要糧食企業扭虧為盈。然而這兩個目標卻存在著必然的矛盾。在糧食供給顯著過剩的情況下，國有糧食企業敞開收購卻無法做到順價銷售，庫存保管成本則由于政府提供超儲補貼而得到補償，由此，更激發了企業的囤儲惜售心態，管理經濟學中所謂最優庫存的理念在此失效，因為企業吃國家補貼的動機已經超過了促進銷售的動機。
糧食企業中另外一個普遍存在的問題是陳化糧。推陳儲新本事糧食企業的重要原則，舊糧成本高、儲存費用高、可存放時間短，企業理應以新頂舊，先將可能陳化的舊糧售出以降低陳化比例和庫存成本。但實際情況是許多糧食企業坐等糧食陳化，以便通過合法手段利用財政補貼差價虧損（糧食品質陳化造成價格下跌），變相轉嫁經營責任，形成新的掛賬。
國有糧食企業與國家之間的矛盾的根源，仍然在于政府與企業的關系不順。1998年糧改是一個政府理性設計的精妙產物，從邏輯上看它似乎無懈可擊，但忽略了國有糧食企業的企業性質這至關重要的一點。是企業就要以盈利為目標，而不給企業“自主經營”的權利，企業就沒有義務確保“自負盈虧”。國有糧食企業的負責人，又往往是參照或變相作為某一級官員納入相應的考核機制。在企業普遍經營不善的情況下，政績也就不成為升遷的主要依據，因此糧食企業負責人也就樂得采取“模仿”范式——在購銷價格制定方面隨大流，別人收我也收，按儲藏能力，集中收購，集中降水，集中儲藏，集中銷售。豐收了，無論價格高低突擊甩庫存，別人多掙我多掙，別人賠錢我也賠。庫存的科學管理和成本的科學控制理念的缺乏，某種程度上，正是官員式企業家的低效激勵所客觀決定的。
國有糧食企業與農業發展銀行的關系
國有糧食企業之于農業發展銀行的關系，可謂是“成也蕭何，敗也蕭何”。中國農業發展銀行是1994年由中國農業銀行和中國工商銀行劃轉2592億元政策性貸款和相應負債后成立的，同時成立的還有國家開發銀行、中國進出口銀行兩家政策性銀行。
農發行的發展可分兩個階段，1994年至1998年是第一階段。全面經營農業政策性業務，包括開發性業務，在此階段，由于業務范圍較廣，同時兼有信貸業務和財政任務，比較繁榮。但同時也積聚了風險，由于內控力度不足而無力阻止糧食收購基金被擠占挪用，結果造成非但1991年以前的虧損掛賬未得到消化，反而新增掛賬1000多億。由于這種經營狀況，加上糧食流通體制改革的特定歷史階段的需要，1998年之后，國務院規定農發行的開發性業務重新轉交農業銀行辦理，農發行的業務全面收縮到集中處理糧棉油收購資金封閉運行工作。所謂封閉運行，就是要求“庫貸掛鉤、封閉運行、購貸銷還、錢隨物走、錢物結合，確保信貸資金運動與糧棉油商品運動在方向上一致，在價值上相符”，其目的是使政策性貸款資金嚴格在固定領域內部運行，不發生漏損。然而這個要求本身是一個雞肋式的規定，由于業務范圍已經收縮至糧棉油收購一隅，貸款需求嚴重缺乏彈性，局限在固定領域的固定企業中，單一性業務必然導致風險的高度集中。
在此情況下，農發行如果不嚴加管理，則國有糧食企業經營的普遍低效勢必難以保證貸款的收回；但若執行帶有如此濃厚的計劃經濟色彩的嚴管政策，在價格瞬息萬變的市場經濟中又豈不是天方夜譚？農發行在具體業務操作上往往不按市場規律辦事，動輒發布各種規定、條例、通知和要求，這些多如牛毛的指令，對貸款的用途加以具體規定，直接規定接受貸款的糧油企業能做什么不能做什么，甚至直接干預企業定價。農發行對企業的監管力度是空前的，有些地方的農發行對于國有糧食企業任何實物的調動都需經農發行的核定——實行兩把鎖制度，糧庫和農發行各執掌一把。農發行和國有糧食企業之間在收購和銷售環節上常因微小的技術性問題糾纏不休，進而貽誤戰機。
雙方因長期互不信任導致的巨大交易成本，極大削弱了糧食企業的自主權，進一步降低了國有糧企扭虧為盈的可能性。對農發行而言，由于業務量急劇萎縮和業務領域的單一性，加之糧食流通體制市場化改革后私營糧食收購企業迅速崛起并沖擊“國有糧食企業主渠道”，同時也由于“入世”后外資銀行和國內其他商業銀行都可以自由進入農業投資領域，則農發行的壟斷性優勢越發面臨挑戰。可以說，農發行甚至要面對“失業”或“轉業”的局面。此外，農發行為規避風險，當然也要處心積慮收回實際上很難收回的“沉沒成本”，客觀上成為國有糧食企業轉制的一大阻礙。
美國農業經濟學家蓋爾·約翰遜說，中國不存在糧食生產問題，反倒是有一系列與糧食收購、貯藏和購銷有關的政策問題。從這些年來不時發生的類似內蒙古農民收購玉米被判刑的案例來看，約翰遜的這個判斷今天仍然適用。如果不充分尊重市場規律，不給市場主體展示自身活力的充分空間，不理順各個利益相關方縱橫交錯的復雜關系，其結果只能是“永遠在路上”卻永遠望不到邊際的半吊子市場化改革。
